香港總商會謹此表達對特區政制發展程序的意見。本意見書只表達本會對政制發展程序的看法，而非著墨於其最終結果。我們認為，只要程序推行得當，便能產生維持團結、穩定及繁榮的理想效果。總商會目前尚未就怎樣修改最有利於香港達成一致意見。在將來要衡量不同方案時，我們定會提出想法。本意見書以立法會政制事務委員會於2004年1月14日發表的文件「政制發展專責小組」及其附件「《基本法》中有關政制發展的立法程序及相關法律問題」為起始點。1. 概述總商會認為，要「程序推行得當」，必須顧及下列各項關注： 有關程序及任何由此產生的結果，均須以維持香港的繁榮穩定為依歸； 過程中出現的不同政治意見，不可分散我們對急需恢復公共財政平衡的注意； 有關諮詢程序須預留充足時間、廣納意見及審慎處理； 香港市民須知悉北京認為敏感的事項、《基本法》的法律界線以及是否必須作出修改； 以政府諮詢文件方式提出正式方案前，盡可能達致廣泛共識； 整個程序須受到尊重，並且公開，讓北京、特區政府及市民清楚了解。諮詢是艱巨的工作。較早前，為國家安全立法而提出的藍紙草案引起社會爭議，故此，香港須著力教育市民、廣泛諮詢以及尊重來自政界各方的意見。總括而言，我們須包容各種看法，這是就《基本法》23條進行諮詢時所欠缺的。我們須盡力避免市民在這問題上產生分歧，即使我們承認「管理好有關程序」是近乎不可能。再者，意見紛陳亦是香港的優點而非缺點。政制發展成功，能造就雙贏局面，惠及行政與立法機關、政黨、商界、國家利益及整體社會等各有關方面。政制發展處理得宜，能確保香港日後繼續繁榮穩定。向存疑者顯示我們擁有共同理念，尤其是在七一及有關遊行之後，有助重拾外國投資者及本地企業家對香港的信心。因此，我們認為，政制發展專責小組的設立是受歡迎的第一步，亦是為展開諮詢程序而踏出的正確一步。同樣相當重要的是，各方須了解處理失當的嚴重後果。政制發展不應是個政治「足球」，被某方操控來「打擊」對手，亦不應遭利用來爭取政治利益。而且，各方須避免採取極端而不可行的立場，反須為香港整體利益妥協。政制發展如處理失當，便可能在較大型的地緣政治遊戲中，成為其他世界強國用來對抗中國的工具，引發衝突及僵化立場。2. 程序香港總商會明瞭及支持專責小組致力與中央政府就《基本法》及其附件中條文的準確涵義達致相同理解。同時，我們亦完全支持盡早進行廣泛公眾諮詢，過程中政府應表明樂意聽取市民的關注及期望。《基本法》序言明示中央政府決意「維持香港的繁榮及穩定」。我們認為，以具體、公開及實際的步驟推動政制發展，最能達到這目標。我們不應草率行動，依一個人為的時間表為改變而改變，但亦不應長久地沒有進展，令香港的穩定直接受到威脅。諮詢必須詳盡，但亦不能沒完沒了，這樣對事情沒有幫助。我們不認為在此時就諮詢定下時間限期是有用的，但諮詢必須在市民對2007年新一屆行政長官提名的揣測湧現前，取得明顯進展。此外，我們亦不願看到有關程序要每隔數年重覆推行。香港需要的是一個穩定而漸進的程序，展示未來兩次選舉及其後的政制發展藍圖。故此，我們認為，政府須先在北京及香港徵集意見，然後才發表諮詢文件。我們亦鼓勵政府在推行其他重大政策措施時，採取類似步驟。在最初階段即讓有興趣的人士參與，能為共識建立程序的開展奠下堅實基礎。再者，專責小組在先前多次會議表現出的開明態度，給我們留下十分正面的印象，相信政府沒有預設的「方案」。3. 法律問題依據總商會對《基本法》及其附件的理解，我們的結論是治港人士的選舉辦法如需修改，必須徵詢中央政府的意見。雖然有些修改可能不一定須要修改《基本法》或其附件，但任何領袖產生辦法的重大修改均須得到北京認許方可實行。其他需要進一步分析的地方，特別是要與中央政府商討的事項，包括「循序漸進」及「實際情況」的定義。本會法律委員會正就這些及其他技術問題進行研究，日後可能另行提交意見。4. 修改需要與否 本會不少會員認為，現行政治體制運作欠佳，引致近年我們所面對的眾多難題，所以必須決心檢討政制及考慮作出修改。這觀點反映在本會近期「商業前景問卷調查」中，逾75%回覆問卷的會員表示支持政制發展盡早進行諮詢。另外，我們認為大部分香港人均期望政制發展能盡早取得進展，任何拖延只會令社會產生對立，亦會削弱我們向來十分重視的穩定及繁榮。儘管愈來愈多市民預期修改將盡早作出，但目前仍未對任何具體修改達成共識，總商會反而憂慮迄今進行的有關討論過於著重日期，而非香港政制發展的實際情況。然而，我們認為須於本年底前取得若干進展。這個看法與香港的政治體制必須與其「法律地位及實際情況」相配合的看法，並無矛盾。不過，關鍵始終繫於政府施政的素質及成效。去年，我們目睹政府與不滿其表現人士的衝突加劇。因此，在判斷是否需要作出修改及應修改甚麼時，我們應考慮如何改善現時的政治體制。5. 穩定性的考慮我們認為香港目前是繁榮穩定的，如我們對政制發展處理得宜，繁榮穩定將可持續。我們知道市民普遍不滿政府，但這不能被誤解為社會不穩定的徵兆。防止怨懟加深而導致社會不穩，應為政制發展的主要目標之一。要維持社會穩定，政制發展必須逐步、適時而可觀地取得進展。如進一步延至2007年及08年選舉後才見到可觀的進展，這便不符合「循序漸進」的要求，並可能會帶來不必要的風險。現時，我們尚未就2007年及08年選舉應作出的修改達成結論，但希望強調需在這些選舉進行前取得進展。正如去年所見，高度敏感的問題會促使特區市民上街遊行。我們雖然對這些遊行和平而有秩序地進行感到欣慰，但我們必須審慎行事，避免不必要地對市民的忍耐力重覆測試。在香港的政制發展過程中，我們見到兩項風險會影響社會的穩定。首先是市民認為政制發展拖延過久，其次是在架構發展不足的情況下強行作出修改。第二點可在某些原先的共產主義國家演變中充分說明，而反向的證明，可在韓國看到，該國在政府代表性加強前先發展好政黨及輔助架構。6. 確保繁榮商界正密切注視政府如何處理市民對加強政府代表性的訴求。諮詢程序處理得宜，將大大有助政府向投資者及僱主保證，香港仍然是全球最佳的商業及金融中心之一。若處理失當，有關衝突不單損害香港管治，還會牽涉到中國與其他國家或地區的地緣政治糾紛，繼而影響區內及香港的投資氣氛。有些人說，提高政府代表性會導致揮霍、稅率上升或所謂的民粹主義當道。然而，現行政治架構是造成香港公共財政嚴重失衡的一個主因。當民選議員在立法會中佔據大多數議席時，對政府慷慨花錢的要求可能暫時激增，但另些人可能認為，當選民成為納稅人時，這趨勢應會減弱。不過，始終無法確定的是，修改領袖產生辦法是否必會帶來更多不負責任的財政政策。我們察覺到，除極少例子外，在入息水平與香港相若的其他社會，其政府的代表性遠超香港。可是，在過去十年，這些民主成熟國家的政府開支及稅率卻持續下降。再者，亦無跡象顯示，投資者因這些國家容許民眾高度參與領袖選舉而撤離。因此，我們很難假定增強政府代表性會對繁榮構成威脅。不過，有證據顯示民主與繁榮有著密切關係。眾多分析如聯合國人民發展指數、傳統基金會的經濟自由指數或費沙爾學院的人類進步指數，排前者皆是繁榮的經濟體，而列後者皆是較貧困的經濟體。這些資料的深入研究結果反映，當這些經濟體的政治代表性提高，其指數得分往往上升，如當其管治倒退，繁榮程度亦必然相應下降。此外，在民主未成熟的國家中，繁榮程度下跌的大多是在過去15年來都未能改善其民主表現的國家。香港與其他富裕社會的另一主要差異見於稅制。按相等於人均本地生產總值的入息水平所支付的稅款比較，特區納稅人較經合組織內納稅人平均繳付的稅款少15%。理由之一是香港並無稅基廣闊的消費稅，另一原因是香港的個人入息免稅額與其他經濟體比較，高出近一倍。個人對政府服務費用欠缺承擔，必會助長個別政治派系謀求更多社會福利，超出香港稅基的負擔能力。這正是現時政府很難削減開支的重要原因，而節流應是平衡預算的第一步。若我們要維持低稅制並恢復政府財政平衡，市民必須瞭解收入與支出的關係。為邁向更具代表性的政府，施政與個人口袋需有直接聯繫。納稅人應關心誰是其代表、政府的表現如何，尤其是政府的收支模式。當市民進一步明白，政府所花的一分一毫皆源自社會，收支便可望回復平衡。因此，我們認為，我們深表關注的稅基過於狹窄現象，與公眾期望在未來施政上享有更大發言權有著莫大關連，反之亦然。過去十年投票率 (反映個人對公共事務的關注) 持續下降與稅基不斷收窄的關係可資證明。透過擴闊稅基，我們在確保未來領袖以負責的態度釐定開支優次方面，將可向前跨進一大步。從其他國家及地區的情況看來，納稅人要求民選代表善用公帑，不然就要負責。如今，我們有機會培育在政治和財政上負責的市民。我們希望表明，不論政制發展推行與否，我們都歡迎更公平的分擔財赤方法。從哲學及技術角度來看，兩者關係密切。揀選領袖是市民的責任，分擔公共服務經費亦然。過去數年，許多我們無法控制的事件對香港的繁榮造成衝擊。作為全球最國際化的都市，我們只可減輕而不能避免外來環境的影響，。重建政府與市民之間的良好關係 (政制發展是重要一環)，有助向準投資者證明無須擔心領導班子在財政上不負責任。更廣闊、更公平的稅基亦可向投資者保證，稅率不會因應廣泛使用的公共服務需要而逐步上升。加重目前狹窄稅基的負擔，可能嚇走投資者。因此，我們須擁有充足的財政資源及合適的政府架構，可以靈活及適時地作出回應，以制止不穩定的因素及把握機遇。7. 建立健全的政治架構去年7月1日和今年初的遊行均充分證明，港人完全可在社會的規範下組織及表達意見。這些和平的示威顯示港人在政治上相當成熟，而成熟程度之高在亞洲是非常罕見的。雖然一個較具代表性的領導班子或可更快平息危機，但我們決不能說港人在政治方面不成熟。然而，我們的相關架構尚未成熟。在政黨及輔助機構的發展方面，香港遠遠落後其他生活水平相若的國家或地區。較成熟的民主國家往往設有完善的非官方或大學公共政策研究所，為複雜的問題提供基本分析。有些研究所可能附屬於個別政黨 (如美國的傳統基金會或Brookings Institute)，有些則是中立或針對某些特定問題成立，令在野或下野的政界人士皆可靠這些研究獲得一系列全面及深入的意見。在邁向更大參與程度的管治之際，培育這些香港智囊團應是重點工作之一。我們也認為，政制發展過程中不可缺少對政黨政治的強大支持，但特區在這方面的發展尚未完備。然而，在過去數年，政黨已獲得政府更大的認同，譬如獲委入行政會議及區議會。選民亦開始認識政黨間的分別，而非單單擁護個別政界人士。這項發展是我們支持的，而我們亦建議應予擴大及協助。政黨讓領袖向選民提出一套具體的政策方案，並可為其政策立場建立支持基礎，因而能促進立法與行政機關的工作關係。長遠來說，我們需建立一套合適制度，讓具執政能力的政黨或政黨聯盟冒起。由於目前香港缺乏這種凝聚力，其政治發展能力受到削弱。我們若要直選領袖，就需克服這個缺點。最終結果可能是發展一個忠實的反對黨或影子內閣。專責小組對政制發展原則先有更明確的理解，繼而擬定諮詢文件，與此同時，應建立我們大力倡議的架構。如整個制度尚未準備就緒，就要在2007年或其他日期進行普選是毫無意義的。拖延制度成立亦是不負責任的。架構建立工作必須與廣泛辯論同時展開。8. 結論去年，本著國家安全而立法所引起的爭論帶來的啟示，就是一做就要做對的重要性。在政制發展上，處理失當是我們面對的唯一最大危機，可能引致社會分化、中國的關鍵角色及想法或《基本法》的限制被低估，甚或是無法達成共識。現在，行政長官決定先從根本入手，然後才制定不同的政策方案，供廣泛諮詢。這種審慎部署對於自以為早已知道甚麼是最有利於香港的人，是不以為然的。可是，政制發展是非常棘手的事項，我們須確保有充裕時間把它做好，及讓市民有充足機會瞭解有關問題及考慮各個方案，繼而達成共識。與某些市民的想法相反，我們對最終結果能夠對香港和中央政府都好，是抱樂觀態度的。然而，過程中我們會遇到許多障礙及波折。只有特區政府、中央政府以及市民包括商界同心協力，才能保證不會偏離目標。
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